新时代黄河立法应坚持三大导向

文 | 侯佳儒  太和智库研究员、中国政法大学绿色发展战略研究院院长、北京法律谈判研究会会长；刘尉  中国政法大学博士研究生

 

现代流域立法始于20世纪初期，标志是流域空间成为独立的法律规制对象。1914年澳大利亚的《墨累河水协定》在法律上明确了流域单元和流域管理的理念。1933年美国的《田纳西河管理法》授权成立田纳西河流域管理局，开创了由统一的流域管理机构高效管理与充分保护流域的先河。[1]1950年国际法委员会针对国际河流立法确立了流域一体化原则。自20世纪60年代以来，现代流域立法又呈现出从地方分散立法为主转向中央统一立法、从单项立法转向综合立法的趋势，并逐渐形成普遍性流域立法和流域特别立法两种模式。[2]

 

在我国，水利部于1993年首次提出长江和黄河专门立法的建议。历经三审，《长江保护法》终于在2020年12月26日颁布，目前黄河立法也提上了议程。2019年9月18日，习近平总书记在视察郑州时发表的重要讲话中明确，黄河流域生态保护与高质量发展是重大国家战略。2020年11月20日，水利部、发展改革委牵头成立黄河立法起草工作小组，正式启动黄河立法起草工作。

 

流域立法无定式。各国针对特定流域的立法，都要综合相应流域的自然与人文因素，充分考虑该流域的自然风貌、地理环境、经济社会发展、流域功能及领域问题的特殊性，进而确定该流域立法的形式、内容和立法模式。对于黄河立法而言，我们要充分认识黄河问题的特殊性，把握黄河流域独特的水情、省情、民情、社情，要深刻挖掘黄河流域不同于国内外其他河湖流域的治理需求和立法需求。因此，新时代的黄河立法必须从黄河出发，坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一的总体思路，瞄准黄河流域治理的重大问题和突出问题，精准“把脉”，找准“病灶”，对症“下药”，才能为黄河流域治理科学地开出法律“良方”。

 

一、以问题为导向推动黄河立法

 

黄河立法应坚持问题导向，就是要在立法过程中敏锐地发现黄河问题、客观地分析黄河问题、切实地解决黄河问题。问题是推动黄河立法深入的实践动力，也是黄河立法科学性的重要保障。要对黄河立法开展深入调查研究，从实践中发现问题，从国家战略部署中提炼问题，进而形成全面、准确、务实、切中要害的黄河立法问题清单。

 

（一）一个总体问题

 

黄河流域生态保护与高质量发展是重大国家战略。习近平总书记指出，“共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河”。这是在黄河流域面临生态环境恶化、经济欠发达的双重压力的现实背景下，对统筹推进黄河流域物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面发展的高度凝练，为新时代黄河治理指明了总体方向。

 

新时代黄河立法就是要立足黄河流域绿色发展与法治建设的现状，通过建立、健全法律制度体系，为黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略的落地提供法律方案。党的十八大以来，针对新时期中国社会面临的特殊挑战和问题，已经形成一系列新观念新思想新战略，完善了我国黄河流域治理的顶层设计，具有战略性、针对性和可操作性，黄河立法应以此为引导并在立法中予以落实。

 

据此，用法治思维和法治手段保障黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略的落实落地，这应当是新时代黄河立法的总体问题。具体而言，就是要以党和国家提出的各项方针政策为指导，聚焦黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略，集中全部有效资源，着力发现、分析和解决该重大国家战略实施过程中的法律问题。

 

要加强对黄河立法的理论研究。当前黄河立法研究的任务之一，是将新时期有关生态文明、依法治国、国家治理现代化、区域协调发展、大江大河流域治理等重大战略、方针和政策，尤其是习近平总书记2019年9月18日在黄河流域生态保护与高质量发展座谈会上，针对黄河流域生态保护和高质量发展提出的主要任务目标和行动方案，转化为法律职业语言表述（语言转化）；将黄河流域的战略问题、政策方针问题转变为法律专业问题（问题转化）；要为黄河流域重大国家战略在法律领域落地寻找理论支撑，用法学范畴重新予以界定、分析和论证，进而为黄河流域立法夯实理论基础，建构理论体系（理论工具选择）；要分析、识别黄河流域立法应解决的主要问题和需要建立健全的重要制度（问题识别）；要为黄河流域生态保护和高质量发展提供法律解决方案（制度设计）。

 

（二）两组具体问题清单

 

黄河立法的总体问题可以进一步细分，形成两组问题清单。

 

一是宏观层面和理论层面的问题清单。习近平总书记2019年9月18日在黄河流域生态保护与高质量发展座谈会上强调“加强重大问题研究”，同时指出下一步工作的五大“主要任务目标”——加强生态环境保护、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动黄河流域高质量发展以及保护、传承、弘扬黄河文化。习总书记针对黄河治理指出的重大问题和主要任务目标，贯穿着强烈的问题意识和鲜明的问题导向，为黄河立法指明了立法需求、任务目标和主要内容。通过寻求黄河治理五大任务目标的法治实现方式，黄河立法研究要解决新时代黄河立法面临的重大理论和实践问题：（1）探索生态文明建设理念如何落地；（2）探索全面推进依法治国战略如何落地；（3）探索国家治理体系和治理能力现代化战略如何落地；（4）探索区域协调发展战略、十九届四中全会提出的“加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理”任务如何实现。概而言之，就是要解决黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略在法律领域的落地问题。

 

二是微观层面和制度措施层面的问题清单，即在运用法治思维和法治方式落实黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略的过程中，设计具体法律制度时需要解决的法律问题清单。围绕黄河流域生态文明法治建设，以《黄河法》为预设研究成果，黄河立法研究至少要将下列五方面法律问题作为研究的起点和先导：（1）黄河流域立法的目标、价值和原则体系；（2）黄河流域立法的重点法律制度体系设计以及法律制度运行机制；（3）黄河流域立法的机制体制创新；（4）黄河流域立法的法律责任体系；（5）黄河流域生态保护与高质量发展的法治化路径。黄河立法研究要依循科学规律和基本法理，将黄河流域生态保护与高质量发展战略中蕴含的治理目标转化为立法目标，确定为黄河立法的价值取向，提炼出黄河立法原则，落实到具体法律制度设计和机制体制创新中，确立严明的生态环境责任制度，通过切实可行、科学的法治化路径，使上述价值目标、立法原则、制度体系、体制机制真正“入法”。

 

图1：黄河立法研究的问题清单

 

二、以目标为导向推动黄河立法

 

黄河立法以目标为导向，就是要把黄河流域生态保护与高质量发展的愿景转化为行动，落实为可操作的法律解决方案。具体来说，黄河立法研究的总体目标是要将黄河流域生态保护与高质量发展纳入法治轨道，同步实现黄河流域绿色发展和黄河流域良法善治的双重目标。其中，黄河流域的绿色发展是价值性目标，黄河流域治理的良法善治是工具性目标。

 

图2：黄河立法研究的目标体系

 

（一）黄河立法的价值性目标：绿色高质量发展

 

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义事业总体布局，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。生态文明建设理论是新时代共产党关于生态文明建设的新思想新论断新要求，是共产党带领人民建设“美丽中国”的重要理论话语体系，为建设美丽中国指明了前进方向和实现路径。黄河流域生态保护与高质量发展是美丽中国的必然要求，黄河流域治理要以生态文明建设理论作为重要指针。将生态文明理念贯彻到黄河流域法治建设的目标、价值和原则体系中，是黄河立法的重要任务之一。

 

另一方面，以生态文明理念引导流域立法，将“五位一体”理念贯穿于黄河流域生态保护与高质量发展全过程，从国家层面统筹规划，创新流域治理体制机制，也为生态文明法治化提供了实现路径。由于流域问题的复合性、跨域性，流域治理直指现行体制机制症结乃至整体治理模式的转型。立足流域的“切口”，考验国家治理体系和治理能力，流域立法将成为生态文明建设的重要支撑。通过创新流域治理制度体系和体制机制，将十八大以来确立的环境与发展综合协调机制提升到法律层面，对流域内的各类法律关系进行深度的利益调整，落实最严格的生态文明制度体系建设，既是对法学理论与法律实践提出的新挑战，更是为建设“幸福河”的现实所亟需。

 

（二）黄河立法的工具性目标：良法善治

 

“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家”是治理国家的基本方略，习近平法治思想是新时期建设社会主义法治国家的重要理论指南。全面依法治国理论对我国法治建设的目标、任务、原则、重大措施和方略进行了全面论述，对我国社会主义法治事业提出了新思想新论断和新要求。用全面依法治国新理念新思想新战略指导黄河流域的治理和发展，实现黄河流域的“良法之治”，是推进黄河流域生态保护与高质量发展的题中之义，也是全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。

 

党的十九届四中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”理论，该理论是我国新时期共产党如何带领人民治国理政的重要理论话语体系。通过“国家治理体系和治理能力现代化”理论指导和阐释黄河流域治理，实现黄河流域“善治”，是黄河立法研究的又一重要任务。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，以及中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，为黄河流域的“善治”指明了方向，奠定了理论基础，提出了具体任务目标。

 

黄河立法必须以“良法善治”理论为指导，以“良法善治”为目标。既要从静态角度看法律，建立、健全相应法律制度体系，创新体制机制；又要从动态角度看法律，关注法律制度动态运作的机制和过程。当前理论研究的具体任务，一是要研究如何加强和发挥党的领导作用，集中力量推进黄河流域大保护大治理；二是从法律运作角度，围绕立法、执法、司法和守法四个方面，研究黄河流域生态保护与高质量发展法律制度体系的运行机制。通过对立法、执法、司法和守法环节的研究，确保黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略落到实处，同时通过对法律运作的考察，从实践回归到理论、从“动态的法”回到“静态的法”，为建立健全法律制度体系提供解决方案；三是研究黄河流域重大国家战略的法治化实现路径，分析黄河流域专门立法的必要性、可行性、制定《黄河法》还是《黄河保护法》以及具体的法治化路径。

 

总而言之，当前黄河立法研究要在生态文明建设理论、全面依法治国新理念新思想新战略、国家治理体系和治理能力现代化总目标中，寻求战略性、权威性的理论支撑和依据，将各项方针政策中总结的黄河实情实况和重点突出问题精准地转化为法律专业问题，阐明黄河流域立法的必要性，明确黄河流域立法的功能定位、立法思路、框架体系和关键问题，并在具体的法律制度设计和实施过程中，承载、落实和保障各项战略部署的实现。同时，黄河流域立法研究，将为践行和落实生态文明建设理论、全面推进依法治国方略与国家治理体系和治理能力现代化提供范本，并进一步丰富和完善其理论内涵和内容。

 

三、以结果为导向推动黄河立法

 

黄河立法要以结果为导向，为增强立法工作的务实性和有效性，要明晰并严格执行立法工作路线图、时间表和任务书，完成预期的最终成果——一部为黄河立法总体问题提供解决办法、回应新时代黄河流域治理重大难题、充分贯彻落实绿色发展理念、充分实现良法善治，能为黄河流域绿色高质量发展重大国家战略的落地、落实提供法律方案的《黄河法》。

 

（一）制定《黄河法》而非《黄河保护法》

 

黄河立法研究的预期成果应该是《黄河法》而非《黄河保护法》。2019年习近平总书记在黄河流域生态保护与高质量发展座谈会上的讲话，为新时代黄河立法研究树立了问题意识，同时也为新时代黄河立法研究明确了方向目标。总书记的讲话中指出了黄河流域的重要地位，即黄河流域是我国重要的生态屏障、经济地带、打赢脱贫攻坚战的重要区域；总结了黄河流域存在的问题，既包括流域生态环境脆弱，又包括洪水风险威胁、水资源保障形势严峻、发展质量有待提高等问题；在此基础上，确立了黄河流域生态保护与高质量发展的五方面主要目标任务，即加强生态环境保护、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动黄河流域高质量发展以及保护、传承、弘扬黄河文化。这意味着，黄河立法的立法需求、任务目标、主要内容将围绕上述内容全方位展开，“重在保护”，却不能仅止步于“保护”。新时代的黄河立法研究应当深挖黄河问题，全方位分析黄河问题，并提出全面、综合的法律之策。因此黄河立法的定位就不能仅停留在“保护法”这一层面，新时代黄河立法研究预期的最终成果应当是具有综合性、系统性、协同性的《黄河法》，而非《黄河保护法》。

 

（二）《黄河法》的主要内容和基本要求

 

黄河立法应立足于黄河流域客观情况，根据习总书记提出的五个主要任务目标，黄河法律制度体系具体可以分为五个方面：黄河流域生态治理法律制度体系、黄河安澜减灾防灾法律制度体系、黄河流域水资源节约集约利用法律制度体系、黄河流域高质量发展法律制度体系以及黄河流域文化保护、传承和弘扬法律制度体系。黄河立法研究，要立足全方位、全要素、全流域、全过程地推动黄河流域的综合治理和绿色高质量发展，为黄河流域落实重大国家战略提供法治保障方案，为落实相关规划、决策及规范性文件提供参考，为全面建设符合我国国情的流域法律制度体系提供样本的理论支撑。为此，黄河立法研究应逐一对标对表黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略法治化的价值性目标和方法性目标，为黄河流域立法提供客观、翔实的资料参照和政策方案选择，为黄河流域立法实践提供智力支持，确保黄河立法研究预设的总体问题和具体问题、制度设计预期的价值目标和工具目标都能切实在《黄河法》中得到体现。

 

黄河流域生态保护与高质量发展，最终是为了“让黄河成为造福人民的幸福河”，而结果导向本身也包含着对人民期望的回应。[3]在这个意义上，结果导向对应了“民主立法”以及“党委领导、政府主导下多元社会主体参与的现代流域治理体系”的最终目的。这要求黄河流域立法研究要突出民主立法，将为民、利民、惠民作为立法取向，识别和解决人民群众反映强烈的突出问题，创新、改革和完善黄河流域生态保护与经济发展双轨并行机制，回应人民群众的新要求和新期待。与此同时，黄河流域立法研究要超越部门利益、区域利益和行业利益，创新流域治理体制机制，合理划分事权，明确主体权责，将妥善处理好党、政府、市场、个人、社会组织等不同主体的关系作为研究重点，摆脱单一行政主导的现状，完善信息公开、公众参与、纠纷解决等相关法律机制，调动各方主体积极性，为构建党委领导，政府主导，企业主体、社会组织和公众共同参与的黄河流域治理体系提供法律依据。

  

四、“三个导向”的科学关系

 

问题、目标、结果是事物发展的“一体三面”，问题是出发点，目标是核心点，结果是落脚点，三者相互贯通、相互承接、相辅相成。坚持问题导向是为了解决现实问题，坚持目标导向是为了实现美好理想，坚持结果导向是确保工作最终形成务实、高效高质的产出。[4]坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一的总思路，是推进黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略在法治领域落地的路线图、方位图和方法路径，对黄河立法行之有效，是做好立法工作的基本遵循，具有坚实的学理依据以及充分的科学性和可行性。

 

坚持问题导向，就是以解决问题为指引，把立法过程当成准确发现问题、科学分析问题、着力解决问题的过程。在宏观层面和理论层面，深刻领会党的十八大以来党和国家的各项重大方针政策，提炼出研究的总体问题，通过法治思维和法治方式落实黄河流域生态保护与高质量发展的重大国家战略，解决我们新时期面临的重大理论和实践问题。以问题为导向，抓住了黄河立法研究的总体问题，就抓住了研究工作的“牛鼻子”，抓住了关键，抓住了核心，抓住了研究工作的坐标图、方位图和行进路线图。在微观层面和制度设计层面，围绕黄河流域生态文明法治建设而破题，以《黄河法》为预设研究结果，进一步从法律专业领域提炼出法律问题清单，作为研究的起点和先导。

 

坚持目标导向，就是要通过法治思维推进黄河流域生态保护与高质量发展，将“法治河”“善治河”和“幸福河”作为黄河立法及其研究的主要指标，结合生态文明建设的要求，依法治国方略的要求，国家治理体系和治理能力现代化的要求，区域协调发展、大江大河综合系统治理的要求，将黄河立法研究具体目标与总目标主动对接、主动对标对表，增强研究目标、法律制度设计目标和黄河流域生态保护与高质量发展总目标的匹配度和契合度，使立法工作和研究工作紧扣黄河流域绿色发展法治化的总体目标来展开推进。这样既使黄河立法工作和研究工作具有准确方向和科学、坚实的理论基础，又能确保黄河立法工作和研究工作具有明晰路线和可预期的科学产出成果。

 

坚持结果导向，就是要以最终成效倒逼整个立法工作和立法过程，使立法工作更具务实性和有效性。黄河立法最终以《黄河法》为成果，但结果导向不是只强调结果，同时要考虑目标和问题。坚持黄河立法研究的结果导向，不仅是要形成一部《黄河法》，还需考虑黄河立法要解决的问题和要实现的立法目标，这部《黄河法》还将接受“是否为总体问题提供解决方案”“是否一一回答两组问题清单”以及“是否体现生态文明和良法善治理念”等方面的检验和评判。

 

图3：黄河立法研究总体思路的关系

 

结语

 

习近平总书记谈黄河，是从中华民族、中华文明、中华文化的高度讲起的，“黄河是中华民族的母亲河”，“黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂”，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计”。我们在认识黄河立法的意义时，也要提高思想站位，要有大历史眼光和大时代格局。黄河立法要贯彻落实新时代治国理政的新理念新思想新战略，立法者要通过《黄河法》回答“中国之问”，讲好“中国故事”，为世界区域性江河治理提供“中国经验”。给黄河立法就是在给“母亲河”立法，通过黄河立法使“母亲河”成为“文明河”“生态河”“平安河”“幸福河”，是新时代中国人回答历史之问、时代之问和人民之问的法治化答卷。而通过黄河立法保护、传承、弘扬黄河文化，通过良法善治实现黄河流域大保护和大治理，也正是新时代法治之治、当代之治和中国之治的最好展示。《黄河法》满载着中国人的家国情怀和想象期待。立好《黄河法》，这是一份无上的荣耀，也是当代中国人责无旁贷的担当。

编辑：高阳